Daniel Cavalcante Silva - Sócio da Covac Sociedade de Advogados

1 – O lançamento como ato administrativo ou procedimento administrativo

            Inicialmente, o lançamento é estatuído como constituição do crédito tributário, conforme os preceitos normativos do art. 142 do Código Tributário Nacional, que estabelece:
Art. 142. Compete privativamente à autoridade administrativa constituir o crédito tributário pelo lançamento, assim entendido o procedimento administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, sendo caso, propor a aplicação da penalidade cabível.

            Desta feita, em uma análise preliminar e superficial, poder-se-ia dizer que o lançamento seria um procedimento. No entanto, em uma análise mais acurada, podemos verificar que o procedimento surge em razão de um ato administrativo, isto é, atos que competem ao Estado como órgão administrativo, aplicando a lei para exercer na prática a função de administrar, governar e dirigir.
Pode se tratar de um ato isolado ou de uma série de atos, todos tendentes ao mesmo fim. Assim, poder-se-ia definir o lançamento como o ato ou série de atos de administração vinculada e obrigatória que tem como fim a constatação e a valoração qualitativa e quantitativa das situações que a lei  define como pressupostos da incidência e, como conseqüência, a criação da obrigação tributária em sentido formal.
O IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), por exemplo, faz-se necessário avaliar o imóvel e sua conseqüência natureza, mediante análises técnicas para verificar como será a sua tributação ou não.
O lançamento surge da idéia de ser um título jurídico da obrigação de imposto. Nesse caso, título jurídico é o ato (ou o documento que o corporiza) sem o qual não pode invocar-se a existência de um fato, mas que, enquanto subsiste, demonstra plenamente que esse fato existe e é eficaz. Em outras palavras, é o ato (ou documento) necessário e suficiente para invocar uma dada situação jurídica.
Enfim, o lançamento é um ato concreto da lei tributária efetuado pela autoridade administrativa competente para arrecadar e fiscalizar o tributo. Não se pode confundir o ato de lançamento com o caminho que ele percorreu, juridicamente regulado, e, uma vez aperfeiçoado e apto a desencadear os efeitos que lhes são próprios, também não fica reduzido a posteriores formalidades por via das quais poderá ser alterado ou confirmado.

2 – Efeitos do lançamento

            O lançamento possui dois efeitos principais: constitutivo e declaratório. Diz-se constitutivo quando o ato jurídico cria, modifica ou extingue direitos e declaratório quando o ato jurídico constata a existência, a natureza e a extensão dos direitos decorrentes dos outros atos ou fatos jurídicos anteriores.
O lançamento como ato declaratório faz a constatação e a valoração do fato gerador. Vale ressaltar que o nascimento da obrigação tributária decorre do fato gerador. Nesse sentido, podemos dizer que o primeiro efeito genérico do lançamento é constatar oficialmente que o fato gerador ocorreu.
É por meio do lançamento que o fisco toma oficialmente conhecimento do fato gerador, a exemplo da venda de uma mercadoria e a propriedade de um prédio.
Em face da natureza declaratória do lançamento e a sua ligação com o fato gerador, surgem circunstâncias que são decorrente dos efeitos específicos do lançamento, a saber:
a) A valoração qualitativa – a verificação da natureza do fato gerador deve procurar por todos os meios apurar as circunstâncias e condições exatas em que ele efetivamente ocorreu. Por valoração qualitativa entende-se o exame da qualidade do fato gerador, isto é, da sua natureza. Em outras palavras, constando que ocorreu o fato gerador, ainda é preciso apurar de que espécie é esse fato gerador. Exemplo: no fato gerador do imposto aduaneiro é preciso apurar a espécie da mercadoria.
b) A valorização quantitativa – a avaliação do fato gerador deve fazer-se na base do valor à data da sua ocorrência e não na base do valor à data do lançamento. A valorização quantitativa corresponde à avaliação: consiste em apurar o valor em dinheiro do fato gerador já analisado na valorização qualitativa, para o efeito de calcular o montante do tributo devido em função desse valor. Ex.: a avaliação de um imóvel.
c) O montante do tributo deve ser calculado de acordo com a lei vigente ao tempo do fato gerador e não ao tempo do lançamento, quer seja a alíquota maior ou menor.
d) As condições pessoais do contribuinte que possam afetar a tributação
devem ser consideradas à data do fato gerador e não à data do lançamento;
e) O falecimento do contribuinte depois de ocorrido o fato gerador não impede que o lançamento seja feito;
f) A revogação da lei que institui o tributo não impede que seja feito o seu lançamento quanto aos fatos geradores ocorridos antes da revogação.
g) O lançamento ainda tem o efeito de fixar o termo inicial da prescrição do direito de cobrar o tributo.
Os efeitos do lançamento representam a aplicação prática dos princípios  supracitados, fazendo com que o contribuinte pague o tributo que corresponda exatamente ao fato gerador.

3 – Classificação do Lançamento

            Em princípio, o lançamento pode assumir diferentes espécies ou modalidades. A lei tributária relativa a cada tributo é que regula a maneira pela qual se deve fazer o respectivo lançamento, escolhendo a modalidade que mais se adapte ao tipo de tributo de que se trata.
No caso em tela, quando o Fisco em suas investigações determina a prática de infrações à legislação tributária e constitui o respectivo crédito tributário, o lançamento classifica-se em “lançamento direto por investigação real”. Como decorre de uma prática de infração à legislação tributária, poder-se-á dizer que o lançamento poderia ser feito mediante Auto de Infração.
Trata-se do lançamento em que o fisco procura determinar efetivamente as características e o valor da matéria tributável, aproximando-se o mais possível da realidade, utilizando os elementos de investigação de que dispõe.
As modalidades de lançamento estão previstas no art. 147 e seguintes do Código Tributário Nacional, podendo se classificar ainda nas seguintes espécies:

1. Lançamento direto: por investigação real, por presunção e indiciário;
2. Lançamento por declaração;
3. Lançamento por homologação ou autolançamento.

4 – Matéria tributável no lançamento

            Em princípio, na determinação da matéria tributável, cabe ao credor verificar a legislação ao fato gerador ocorrido. Por exemplo: cabe à secretaria de finanças do município verificar a legislação aplicável ao fato gerador do IPTU. A doutrina atribui a esta etapa do procedimento administrativo o ato de efetuar a “valoração qualitativa” do fato gerador.
A base tributável é, portanto, algo que integra, como um conteúdo seu, a estrutura da norma tributária, porque, na sua ausência, a formulação normativa ficará necessariamente incompleta. Nesse ponto, impõe-se que a base tributável integra-se à terminologia de matéria tributável, empregada no art. 142, caput, do Código Tributário Nacional.
A expressão “matéria tributável”, que, ex vi do dispositivo acima, deve o lançamento determinar, não pode corresponder ao âmbito de validade da norma tributária, porque este responde integralmente à indagação sobre como o sujeito passivo deverá prestar o tributo, em decorrência do acontecimento concreto dos pressupostos normativos da tributação. Conseqüentemente, o âmbito material de validade da norma tributária não responde apenas à questão sobre o que se deve tributar, ou seja, qual a matéria tributável.
A matéria tributável, identificável com uma determinada realidade fática, só tem significação e relevância jurídica enquanto correspondente ao conteúdo de uma norma jurídica tributária. Assim, ao fazer referência à matéria tributável, o Código Tributário Nacional não designa uma realidade normativa diversa da base de cálculo ou, com maior rigor terminológico, da base tributável e sua conseqüente alíquota.
Nesse sentido, compete ao sujeito ativo a determinação da base de cálculo, ou seja, da matéria tributável. Determinar é dar o perfil completo, o desenho absoluto, nítido, claro, cristalino e límpido. E tal determinação tem que ser apresentada pelo sujeito ativo, no lançamento, e não pelo sujeito passivo.
A rigor terminológico, a “base de cálculo” pode ser havida como uma espécie de categoria mais ampla da “base tributável”, ou “matéria tributável”. Entenda-se porém: quando se afirma que a base tributável está localizada no conseqüente (prescritor) da norma, e não no seu antecedente (descritor), essa afirmação não pretende descrever o objeto normativo em sua formulação literal. Ao contrário, as normas que disciplinam a base tributável estão, ao menos no plano das normas gerais de Direito Tributário, via de regra formulada como se fossem proposições descritivas.
Conseqüentemente, o modo de determinação da base tributável pode corresponder à uma série mais ou menos complexa de atos materiais ou jurídicos. Assim, matéria tributável pode ser entendida como a base de cálculo do tributo e a sua conseqüente alíquota.

 

Referência Bibliográfica

            BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed., São Paulo: Editora: Malheiros, 2002.
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 11ª ed. rev. atua. amp., São Paulo: Malheiros Editores, 1998.
DA SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. São Paulo: Editora Malheiros, 13ª Edição, 1997.
DE MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. São Paulo: Editora Atlas, 8ª Edição, 2000.